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La necesidad de una reforma estructural del Sistema de Pensiones en El Salvador

Julia Evelyn Martínez

El debate necesario sobre  las pensiones en nuestro país debería orientarse a partir de una pregunta elemental sobre el tipo de reforma que precisa el sistema previsional salvadoreño: ¿Se necesita una nueva reforma paramétrica o llegó el momento de plantearse el desafío de emprender una reforma estructural?

Las reformas paramétricas tienen como objetivo incorporar cambios superficiales en el funcionamiento de un sistema de pensiones preexistente, pero sin modificar sustancialmente la racionalidad y las características de ese sistema. Las reformas paramétricas incluyen medidas tales como aumento en la edad de jubilación, modificación de la tasa de cotización y/o modificación en los porcentajes de comisión por administración de los fondos de pensiones.

Por su parte, las reformas estructurales de pensiones tienen como objetivo derribar las bases sobre las cuales funciona un sistema existente para instituir un nuevo esquema previsional, que incluya otra racionalidad y otras características de funcionamiento. Si se pretende reformar estructuralmente un sistema privado de pensiones basado en el ahorro individual y gestionado por empresas privadas que lo hacen buscando la máxima rentabilidad empresarial, las medidas que deben ponerse en marcha tienen que estar orientadas a la transformación de este sistema en un sistema público, financiado colectivamente y gestionado por una entidad pública que busque la cobertura universal, la suficiencia de las pensiones y la sostenibilidad generacional del sistema.

De acuerdo a la Organización Internacional de Trabajo (OIT), los sistemas de pensiones privados son un experimento fracasado que debe ser superado mediante la realización de reformas estructurales orientadas a la construcción de sistemas públicos.

A partir de una evaluación realizada en treinta sistemas de pensiones privatizados durante el período 1981 y 2014 en países de América Latina y Europa Oriental, el Departamento de Protección Social de la OIT ha concluido que la decisión de privatizar las pensiones en estos países se tomó de manera dogmática, en la medida que se asumió que el sector privado per se es era más eficiente que el sector público, y esto tuvo consecuencia el estancamiento y/o disminución de la cobertura de todos los sistemas analizados, el deterioro en los montos de las pensiones otorgadas a los beneficiarios, el aumento en la desigualdad entre hombres y mujeres, el aumento desproporcionado en los costos de administración de los fondos de pensiones y el deterioro en las finanzas públicas.

Tres indicadores previsionales en El Salvador evidencian la urgencia de una reforma estructural al sistema de pensiones: 1) Solo una de cada cuatro personas que forman la Población Económicamente Activa (PEA) está cubierta por el sistema de pensiones; 2) Las pensiones otorgadas por las AFP son en promedio el 33 % del último salario promedio devengado por los cotizantes, y las mujeres reciben en promedio pensiones un 15 % por debajo del monto de pensiones que reciben los hombres; y 3) El costo de administrar de forma privada las pensiones se ha triplicado en relación al costo administrativo que existía antes de la privatización.

Adicionalmente, la privatización de las pensiones en nuestro país también ha sido un factor desencadenante del aumento en las brechas de desigualdad social y económica. De acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), al cabo de la implementación de la reforma de 1998, no solo no se ha logrado avances significativos en relación a la cobertura del sistema de pensiones, sino que incluso ha aumentado la desigualdad. Mientras el numero de pensionados ubicados en el 20 % de la población salvadoreña más pobre ha disminuido, el número de pensionados ubicados en el 20 % de la población más rica ha aumentado (CEPAL, 2019).

Por supuesto que reformar estructuralmente un sistema de pensiones es un tema técnico, pero también es un tema político. El carácter político de esta reforma fue reconocido precisamente en el Plan Cuscatlán, presentado en enero de 2019 por el entonces candidato a la presidencia de la República Nayib Bukele, quien se comprometió a impulsar “un nuevo sistema de pensiones, propiciando una mayor cobertura de la población. No sirve al país, un sistema de pensiones que solo responde a las necesidades de una cuarta parte de la población, donde, además, buena parte de las pensiones no alcanza a llegar ni al salario mínimo. Se asumirá el costo político que implica un nuevo esquema de pensiones, que los gobiernos anteriores han evitado de asumir” (Plan Cuscatlán, página 25).

Sí la administración del presidente Nayib Bukele tiene la voluntad de honrar su compromiso de asumir el costo político de la reforma estructural al sistema de pensiones, debe tomar ejemplo de los dieciocho países que a nivel mundial se encuentran ya en proceso de corrección del ensayo neoliberal de la privatización de sus sistemas previsionales y que están regresando a los sistemas públicos de pensiones: Venezuela, Ecuador, Nicaragua, Bulgaria, Argentina, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Bolivia, Hungría, Croacia, Macedonia, Polonia, Rusia, Kazajstán, República Checa y Rumania.

Esto implica en primer lugar, que el Ejecutivo tome una postura coherente con este compromiso. El presidente Bukele no puede por una parte pedirle a su Gabinete Económico trabajar en una propuesta de pensiones con visión social; mientras por otra parte solicita asesoría para la reforma de pensiones al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que proponen reformas previsionales en sentido contrario, al mismo tiempo que su Comisionada de Operaciones de Gabinete afirma públicamente que la transformación del sistema de pensiones es una responsabilidad de la Asamblea Legislativa y no del Ejecutivo.

En segundo lugar, el Ejecutivo tiene que estar dispuesto a reunirse y a escuchar a los verdaderos representantes de la clase trabajadora y de los pensionados (Coordinadora Salvadoreña de Movimientos Populares, Mesa de Trabajo por una Pensión Digna, Movimiento no más AFP, Coordinadora Social por la Economía del Cuidado, sindicatos de trabajadoras de hogar remuneradas, etc.) así como a instituciones que tienen  posturas críticas y alternativas  a la privatización de las pensiones, incluyendo a la OIT.

Finalmente, el Ejecutivo tiene que informarse para saber que, contrario a lo que los economistas y/o analistas prepagos de ASAFONDOS, FUSADES y la ANEP sostienen, el proceso de retorno a un sistema público sí es posible a corto plazo y que se puede lograr esta transformación sin necesidad de tomar el control absoluto de la Asamblea Legislativa y de la Corte Suprema de Justicia.

Los estudios de la OIT en los dieciocho países que han optado por retornar a los sistemas públicos de pensiones, muestran que los once pasos necesarios para realizar una reforma estructural se demoran meses. De acuerdo a la OIT, los once pasos son los siguientes: 1) Iniciar un dialogo social para generar consensos en torno a la necesidad de una reforma estructural; 2) Conformar un comité técnico con el mandato de diseñar la reversión a un sistema público; 3) Elaborar y aprobar una nueva Ley de Sistema de Pensiones; 4) Crear un ente administrador de las pensiones público; 5) Transferir a afiliados de sistema privado a sistema público; 6) Transferir los recursos de las cuentas individuales de pensiones al ente administrador público; 7) Poner en marcha el nuevo sistema de cotizaciones y comenzar a recaudar; 8) Clausurar el sistema privado; 9) Instaurar mecanismos de inspección y de cobro de cotizaciones; 10) Crear una unidad encargada de gestionar las inversiones del fondo de pensiones en proyectos de inversión del sector público y 11) Clausurar el ente regulador y supervisor de las AFP.

La factibilidad de todo lo anterior dependerá de las relaciones de poder que el movimiento social popular pueda construir en torno a esta reforma estructural y del capital político que el Ejecutivo esté dispuesto a invertir para llevarla a cabo. ¿Podrá el movimiento social popular dejar a un lado sus diferencias e intereses sectoriales para unificarse en un frente común en favor de la reforma estructural de las pensiones?, ¿se atreverá el presidente Nayib Bukele a ponerle por fin “el cascabel al gato” al problema de las pensiones y enfrentar el poder de las ASAFONDOS y del Capital Financiero?

BIBLIOGRAFÍA

OIT (2019). La reversión de la privatización de las pensiones: Reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países de Europa Oriental y América Latina (2000-2018). Documento de trabajo número 63, Departamento de Protección Social, Ginebra, 2019.

CEPAL (2019). Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desafíos para la sostenibilidad en América Latina. Naciones Unidas, 2019.

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