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El economista César Villalona habla sobre el proyecto de ley de Zona Económica Especial (ZEE). Foto Diario Co Latino/Archivo.

La ZEE no tiene ningún parecido a las ciudades Charter ni a las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE)

Francisco Elías Valencia
@fe_valencia

El proyecto de ley de Zona Económica Especial (ZEE) presentado por el Gobierno ante la Asamblea Legislativa generó opiniones encontradas en algunos sectores sociales. Incluso, la embajadora de Estados Unidos “alertó” sobre la penetración económica y militar de China en nuestro país. Sobre este tema conversamos con el economista César Villalona.

– César, ¿primeramente en qué consiste el proyecto de ZEE?

En promover la inversión de empresas privadas y públicas, nacionales y extranjeras, en 26 municipios con índices de pobreza mayores a la media nacional, para lo cual las empresas tendrían exenciones fiscales. Los municipios son de los departamentos de Usulután, San Miguel y La Unión. Empresas llamadas desarrolladoras construirían en la zona polígonos industriales, o sea, espacios territoriales urbanísticos, donde se instalarían empresas llamadas operadoras económicas para producir bienes y servicios.

-¿O sea que no solo se instalarían empresas privadas?

Así es. Por lo general se habla de empresas privadas, sobre todo extranjeras, pero la ley también incluye las empresas públicas.

El artículo 3 de la ley dice que el Desarrollador es una “Persona Natural o Jurídica, Nacional o Extranjera, que ha sido autorizada por el Ministerio de Economía para dedicarse a la urbanización, construcción, mantenimiento y desarrollo de polígonos y de la infraestructura complementaria dentro del área de influencia de la ZEE”. Y al Operador Económico se le define como una “Persona Natural o Jurídica, Nacional o Extranjera, que ha sido autorizada por el Ministerio de Economía para establecerse y operar una empresa dentro de los polígonos autorizados en la ZEE, dedicándose a cualquiera de las actividades permitidas por esta ley”. En ninguna parte de la ley se dice que esas empresas deben ser obligatoriamente privadas.

-¿Qué obligaciones tendrían las empresas?

El artículo 17 señala que el Desarrollador debe invertir en la construcción del polígono al menos 20 millones de dólares, destinar un 3% del monto de la inversión para obras priorizadas por las comunidades en coordinación con el municipio y un 1% de la inversión para la Secretaría Ejecutiva, una estructura técnica de apoyo al Consejo Consultivo de la ZEE.

En el artículo 24 se dice que el Operador Económico debe invertir al menos 5 millones de dólares o generar al menos 200 empleos, destinar un 3% de la inversión para ejecutar obras priorizadas por las comunidades y un 1% de la inversión para la Secretaría Ejecutiva.

Al menos el 80% de la mano de obra debe ser salvadoreña. El otro 20% puede ser mano de obra extranjera. Si la empresa considera que necesita otro 20% de mano de obra extranjera porque por sus especialidades no la encuentra en el país, podría llegar a tener hasta un 40% de mano de obra del exterior. En este último caso, el Ministerio del Trabajo tendría que aprobarlo y la empresa debe capacitar a personal salvadoreño, bajo vigilancia del Ministerio del Trabajo, durante un plazo no mayor de cinco años.

El artículo 50 también plantea que la empresa debe cumplir con el artículo 24 de la Ley de Equiparación de Oportunidades para contratación de personas con discapacidad.

-¿Qué podrían producir las empresas?

En el artículo 6 se dice que las empresas pueden realizar actividades portuarias, aeroportuarias, turísticas (exceptuando casinos y juegos de azar), aeroespaciales, industriales, agroindustriales, acuicultura, generación de energía eléctrica con fuentes renovables y limpias, exploración y explotación de gas natural y petróleo (no incluye la comercialización), pesca de especies marítimas para transformación industrial, servicios internacionales, investigación, desarrollo científico y tecnológico.

-¿La ley prohíbe algún tipo de producción?

Sí. En el artículo 8 se dice que estarán prohibidas la comercialización de chatarra o desperdicios de acero, hierro y otros metales, los productos minerales metálicos provenientes de la explotación del suelo o subsuelo, la generación de energía con combustibles fósiles, las mercancías o actividades que afecten la salud, los ecosistemas y la biodiversidad, la producción, procesamiento o comercialización de bienes de la canasta básica alimentaria y de azúcar, sus sustitutos y derivados. Están prohibidas la fabricación o comercialización de armas o artefactos explosivos, procesamiento y manejo de explosivos y sustancias que impliquen el manejo de elementos nucleares y radioactivos.

Tampoco se pueden realizar actividades que de acuerdo a la Constitución, los convenios internacionales y otras leyes nacionales estén prohibidas o reservadas al Estado.

-¿Qué incentivos recibirían las empresas?

Exención de impuestos municipales y sobre la renta por 25 años; exención de un 70% de los mismos impuestos por otros cinco años y exención del 50% a partir de los 30 años; exención de aranceles sobre medios de producción importados y sobre transferencias de bienes inmuebles para la ejecución de la actividad autorizada.

También se incluye la exención de impuestos sobre los dividendos por 12 años desde el inicio de las operaciones, y en el caso de los operadores se podría extender por otros 3 años si demuestran que al menos el 25% de su fuerza laboral es de población salvadoreña retornada, si tienen centros de investigación y desarrollo operando durante los últimos cinco años, si han contratado un 90% de su fuerza laboral dentro de los municipios de la ZEE y si al menos el 50% de ese porcentaje es mano de obra femenina.

-¿Quiénes integrarían el Consejo Directivo de la ZEE?

Diez personas. El titular o la titular de los ministerios de Economía, Medio Ambiente, Obras Públicas y Hacienda, los titulares de PROESA y la Secretaría Técnica, dos alcaldes o alcaldesas de los 26 municipios, un representante de las empresas desarrolladoras y otro de las empresas operadoras. De las diez personas, ocho representan instituciones públicas. Las decisiones de tomarían con un mínimo de seis votos.

-¿Qué funciones tiene dicho consejo?

El Consejo Directivo es el ente rector y su principal objetivo es dictar las directrices y lineamientos para la aplicación de políticas públicas relacionadas con la ley. Entre otras cosas, el consejo aprueba o rechaza el plan de negocios de las empresas, los requisitos de infraestructura requerida para las actividades en la ZEE, el diseño y construcción de los polígonos, las políticas, planes y programas de la ZEE. Coordina la participación de la población, entidades públicas, gobiernos municipales y sector privado en la ZEE, aprueba los mecanismos de monitoreo, evaluación y medición de impacto y le da seguimiento a las políticas públicas vinculadas a la ZEE.

César Villalona, economista. Foto Diario Co Latino/Archivo.

-Algunos críticos dicen que con el proyecto se ceden el territorio y la soberanía nacional.

No es cierto. No encuentro en la ley nada relacionado con eso. He oído decir incluso que se le entregará el territorio nacional a China. Eso es incorrecto. En todo caso, quienes lo dicen deberían explicar en qué parte del proyecto de ley se establece la entrega del territorio y la soberanía nacional a China o a cualquier otro país o empresa extranjera.

El ente rector de la ZEE es mayoritariamente público. El proyecto les da exenciones fiscales a empresas públicas y privadas para instalarse en la zona, pero en esas zonas no mandan empresas ni gobiernos extranjeros y se aplica toda la legislación nacional. La Constitución del país y todas las demás leyes serían aplicadas en la zona.

He escuchado dudas sobre los derechos laborales en la zona, pero en el artículo 50, sobre las disposiciones laborales, se dice que “serán aplicables a las relaciones de trabajo de las personas que estén sujetas a la presente ley, las normas del Código de Trabajo y demás disposiciones legales vigentes en materia laboral”. El artículo 51 señala que el Ministerio de Educación “…elaborará las políticas necesarias para fortalecer el desarrollo académico de la población que labora en la ZEE”. En fin, en la zona mandaría el Estado salvadoreño y se aplicaría toda la legislación nacional.

Se puede estar a favor en contra de las exenciones, pero ellas no significan pérdida de soberanía. Las exenciones no son nuevas en El Salvador ni en ningún otro país. Existen en todo el mundo y desde hace muchísimos años, cuando ni siquiera se hablaba de neoliberalismo. Acá se dieron en los años sesenta, en el marco del MERCOMUN; también en los años ochenta. Y hoy están recogidas en 26 cuerpos legales, algunos aplicables a empresas extranjeras y otras a empresas nacionales o a las dos.

-¿La ZEE que se promueve no es igual a lo que propuso la ANEP en 2014?

No es igual. Lo que propuso la ANEP en el encuentro empresarial de 2014 llamado ENADE fue la creación de Ciudades Charter y Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE), donde sí es claro que se entrega la soberanía del territorio. Veamos en qué consisten.

Las Ciudades Charter serían zonas del territorio nacional donde se instalarían empresas transnacionales. El documento de la ANEP dice que en ellas habría dos actores: “el país anfitrión, que es quien designa una determinada zona de su territorio como una zona especial a ser reformada, y es de donde provienen los residentes de la nueva ciudad; y (…) el país administrador, que debe ser un país desarrollado, quien administra la zona ya sea por medio de una junta de gobernantes o designando a un presidente o administrador”. El documento de la ANEP dice que “los estatutos pueden ofrecer a la ciudad la flexibilidad de elegir novedosos tipos de estructura de gobierno”.

En cuanto a las ZEDE, la ANEP las define como “…espacios territoriales altamente atractivos para la inversión nacional y extranjera, cuentan con personalidad jurídica propia y están autorizadas para establecer sus propias políticas económicas, tributarias, comerciales y laborales orientadas al libre mercado y provistas (…) de un alto grado de autonomía, dado que cuentan con un sistema político propio, tanto a nivel administrativo y económico, como también a nivel judicial, a través del padrinazgo de países con instituciones más desarrolladas”.

Los oligarcas de ARENA, que dicen ser muy nacionalistas, propusieron liquidar la nación y crear miniestados dominados por gobiernos y empresas extranjeras. Y para confundir a la población, el documento de la ANEP dice que en Cuba hay una ZEDE en el Puerto Mariel, donde el Estado les otorga incentivos fiscales a algunas empresas, pero no dice que en la Zona Especial del Mariel (que es como se llama) se aplica la política decidida por el Estado cubano, que es el que manda, no otro gobierno ni una empresa privada.

La ANEP tampoco menciona todas las diferencias entre el proyecto cubano y los de otros países. No tenemos espacio para hablar de eso, pero lo de Cuba nada tiene que ver con Singapur ni otros países. Y lo de El Salvador, en caso de que se impulsara, tampoco es igual a lo de Singapur y tiene diferencia con Cuba en cuanto a tiempos de exenciones (en Cuba son 10 años y no incluye materia prima importada) y otras disposiciones, pero coincide en que no se entrega territorio ni soberanía.

-¿Cuál es la diferencia del proyecto de ley que presentó el gobierno con el de la ANEP?

Creo que el nombre del proyecto de ley ha generado la sensación en algunas personas de que se trata de la misma zona especial de otros países. Algunas opiniones críticas, que respetamos, no hacen referencia concreta al proyecto de ley y se limitan a decir que es igual al de Honduras. Además, se habla de Honduras cuando en ese país ni siquiera hay ZEDES operando.

El proyecto de ley de acá no es igual al de otros países, aunque tenga parecidos en aspectos como las exenciones de impuestos.

-¿El proyecto de ley privatiza empresas públicas?

No. En ningún artículo se establece la venta de activos del Estado. Lo que sí se establece, en el artículo 5, es que se puede arrendar algún inmueble, pero de acuerdo al marco normativo que corresponde. El proyecto de ley tampoco dice que el Estado venderá tierras. La venta de tierras públicas está en el marco normativo vigente y debe ser aprobada por el Consejo de Ministros. El proyecto no agrega nada en ese punto. Con el proyecto no se regalan ni venden playas, ni bosques, ni minerales, ni ninguna otra cosa que pertenezca al Estado nacional.

Si un empresario le quiere comprar tierra a otro para crear el polígono, ese es un negocio entre privados que no está prohibido. La tierra privada abunda en el país. La Constitución permite que alguien posea hasta 245 hectáreas. Y si alguien que las tiene las quiere vender, puede hacerlo. Hoy eso es así. Pero si en el subsuelo hay minerales u otros recursos, que la Constitución establece que son del Estado, pues no le pertenecen al dueño de la tierra. Lo mismo sucedería si en el subsuelo de un polígono existieran esos recursos.

-Hay quienes dicen que el proyecto es neoliberal, ¿qué opinas sobre eso?

El neoliberalismo es entonces una doctrina o corriente de pensamiento que plantea, entre otras cosas, que el Estado no debe intervenir en los asuntos económicos, ni como propietario de empresas ni como regulador del mercado. También plantea que debido al déficit fiscal el gobierno se endeuda y genera un exceso de circulante que dispara las importaciones y agota las divisas, lo que luego provoca una caída de las importaciones de medios de producción, una baja de la producción y un recorte masivo de empleo. Esa doctrina es falsa, pero así está formulada por sus principales representantes. La he resumido mucho, para no extendernos en esta entrevista.

Cuando los neoliberales gobiernan privatizan empresas y “liberalizan el mercado”. Eso fue lo que hicieron los gobiernos de ARENA, que privatizaron 32 empresas y actividades económicas del Estado, liberalizaron precios, las tasas de interés bancaria, el tipo de cambio, las importaciones (vía supresión de aranceles). Los neoliberales también desmontan programas sociales y recortan empleo público para eliminar o reducir el déficit fiscal.

El programa neoliberal es amplio. No es una medida específica, sino un conjunto de medidas aplicadas durante varios años para generar un cambio estructural en el sentido de debilitar sustancialmente al Estado y fortalecer a las grandes empresas. La esencia del neoliberalismo es debilitar lo público y fortalecer la esfera privada.

El proyecto de ley no incluye privatizaciones ni desregula funciones públicas en la zona. El capitalismo se desarrollaría en la zona, porque se montarían empresas que contraten mano de obra asalariada, pero no a costa de la privatización de empresas públicas (neoliberalismo) que ni existen en la zona ni se podrían vender. Pero también se fortalecería el Estado, pues las empresas públicas podrían entrar como desarrolladoras u operadoras y beneficiarse, como las empresas privadas, de las exenciones fiscales. Incluso podrían surgir empresas públicas propiedad del Estado salvadoreño y de otros estados, como el chino o el ruso, por ejemplo.

El surgimiento y la expansión de empresas capitalistas no es neoliberalismo. La Era Capitalista nació hace 500 años. En nuestro país lleva más de un siglo. Y como las empresas capitalistas reinvierten una parte de sus ganancias (acumulación de capital), se expanden. Todos los días hay empresas nuevas en el mundo. Así era hace 200 años, hace 100, hace 50 y hoy. Así era cuando no existía el neoliberalismo, cuando los estados eran incluso desarrollistas, y así seguirá siendo mientras haya capitalismo. Se trata de un proceso lógico de expansión del capital que no surgió con el neoliberalismo y no terminará mientras el capitalismo no desaparezca. El año pasado la inversión privada en nuestro país superó los mil millones de dólares y la inversión extranjera se acercó a los 800 millones. Nadie se sorprende de eso, pues vivimos en un país capitalista, donde las empresas ganan dinero y reinvierten. Cuando surge un centro comercial no nos enteramos de críticas por ese hecho. Parece que se da por algo natural.

El proyecto de ley que comentamos fomenta la creación de empresas privadas y públicas, pero no obliga a vender activos del Estado. Es decir, conduce al desarrollo de empresas capitalistas y estatales. El neoliberalismo es fortalecer lo privado a costa de lo público. En este caso lo privado crecería pero no a costa de lo público, que también se fortalecería por el lado de la propiedad y no dejaría de regular lo que hoy regula.

En el libro “Legado de un revolucionario”, Schafik Hándal dice que la lucha que está planteada en esta etapa no es por derrotar al capitalismo, sino por derrotar al neoliberalismo. Y en los siete objetivos del documento programático aprobado por el FMLN en el Congreso de 2015 no se habla de derrotar el capitalismo, sino el neoliberalismo. También se habla de crear un modelo económico productivo, derrotar el crimen y las mafias, profundizar la democracia política, combatir la pobreza hasta erradicarla, reivindicar los derechos de la población salvadoreña en el exterior y crear un proyecto hegemónico de izquierda.

El proyecto de ley de las ZEE, que estaba en la plataforma electoral del FMLN para las elecciones pasadas, no conduce, lógicamente, a afectar el capitalismo, pero tampoco responde a la lógica neoliberal de debilitar al Estado, el cual se fortalecería con las empresas que incursionen en la zona. Si la CEL, por ejemplo, desarrolla un proyecto de energía solar, pues se expande. Y aunque hay exenciones fiscales, las mismas no significan un recorte de ingresos públicos, porque no es sobre empresas existentes. Además, como en la zona y sus periferias se dinamizaría la economía, la tributación crecería. Además, las alcaldías cobrarían tasas y con el 3% de las inversiones de las empresas obtendrían recursos, en obras, que en algunos casos superan lo que reciben del FODES en 10 o 15 años.

-La embajadora de Estados Unidos dice que los chinos no cumplen y avanzan en el terreno militar.

Sus declaraciones son ofensivas para el Estado y el pueblo salvadoreño y para el Estado y pueblo chino. La embajadora sabe que cuando da declaraciones políticas compromete a su gobierno y se aparta de sus competencias, pues se introduce en los asuntos internos del país. Lo que se haga en El Salvador no le compete al gobierno de Estados Unidos. Ni el presidente de El Salvador ni ninguno de los altos funcionarios del Estado le han dicho al gobierno de Estados Unidos lo que debe hacer y lo que no debe hacer. Tampoco se lo ha sugerido el embajador de El Salvador en ese país. Pero si a la señora embajadora le preocupa la existencia de China, debería sugerirle al presidente de su país que rompa relaciones diplomáticas con la gran nación asiática y que deje de pedirle dinero prestado. El gobierno de Estados Unidos le debe a China 1.2 billones de dólares. Para decirlo de manera sencilla, le debe 600,000 millones más 600,000 millones.

Esa cifra da 1.2 billones, que equivalen a toda la producción de un año de Argentina, Colombia y Chile, que son las economías 2, 3 y 4 de América Latina en cuanto al tamaño del PIB. Estados Unidos tiene una enorme relación comercial y financiera con China.

La embajadora de Estados Unidos habló del avance militar chino en Centroamérica para insinuar que podría haber presencia militar china en nuestro país. Y de eso se han valido ARENA y la ANEP para hacer política contra el Gobierno. En el artículo 54 del proyecto de ley se dice que en “los polígonos autorizados dentro de la ZEE quedará prohibida la portación de armas de fuego”. Y se aclara que “esta prohibición no será aplicable a los miembros de la Fuerza Armada, de la Policía Nacional Civil en servicio; así como los miembros de los servicios de seguridad privados, estatales, municipales y autónomos, debidamente autorizados, siempre que se encontrare en el ejercicio legítimo de sus funciones”. De manera que ningún país, incluyendo Estados Unidos, podría tener presencia militar en la ZEE.

El real temor de la embajadora a China es que pronto China será la economía más grande del mundo y el dólar podría dejar de ser el patrón de cambio mundial. China ocupa el segundo lugar en la producción mundial, con 18% del total, solo superada por Estados Unidos, que tiene el 25% pero que hace muchos años tuvo el 50%. Y China es el país más exportador del mundo. La embajadora sabe muy bien, además, que China no tiene bases militares fuera de su territorio, mientras Estados Unidos tiene más de 800 bases en otros países. En América Latina tiene 21 bases, la mitad de ellas en Colombia. Las fuerzas militares de Estados Unidos responden a cinco Comandos Estratégicos a través de los cuales vigilan a todos los países del mundo: el Comando Central, en Medio Oriente; el Comando Europeo, en Alemania; el Comando del Pacífico, en Hawai; el Comando Sur, situado en Miami; y el Comando Norte, que vigila el propio territorio nacional. Y para que nadie dude de sus intenciones, debemos tener presente que en 1945 el gobierno de Estados Unidos les arrojó dos bombas atómicas a Japón y que desde el siglo XIX ha estado metido en cientos de guerras de agresión.

Sin embargo, pese a todo ese poderío militar, Estados Unidos no puede ni podrá controlar el mundo. Tarde o temprano será desplazado, pues no podrá librarse de la ley del desarrollo desigual y combinado.

-Volviendo al proyecto de ley, ¿qué impactos podría tener y qué aspectos consideras que deben modificarse?

Crecerían la inversión privada y pública en la zona, incluyendo la de empresas extranjeras y de otros estados, habría más producción de bienes y servicios para la exportación y para el mercado nacional, aumentaría el empleo, se reducirían los niveles de pobreza y la emigración. También aumentaría la presión sobre los recursos naturales, lo que demandará de una institucionalidad muy fuerte para garantizar obras de conservación y reforestación importantes.


Algunas sugerencias:

• Incorporar al Ministerio del Trabajo al Consejo Directivo y darle a dicho Consejo la facultad de establecer porcentajes de la producción que se exportarían y que se invertirían en el mercado interno. Si el producto que se genera no tiene demanda interna o no escasea en el país, se podría exportar totalmente, pero si el producto tiene demanda local que se cubre en buena medida con importaciones, el Consejo podría poner como requisito que una parte del producto se venda en el mercado interno, para sustituir importaciones.

• Establecer que si la materia prima existe en el país, la empresa no la importe libre de aranceles, a fin de que la compre en el mercado nacional y las empresas operadoras se encadenen con la economía salvadoreña. Eso le daría más sentido al artículo 7 del proyecto de ley, donde se dice que “dentro de los polígonos autorizados podrán operar personas naturales o jurídicas nacionales que brinden servicios de salud, turísticos, financieros, educación, seguridad privada, informáticos, profesionales, técnicos, envíos urgentes y courrier, reparación y mantenimiento de maquinaria y equipos, suministro de alimentos preparados o no, destinados a empleados o empresas beneficiadas por la presente Ley”.

• Revisar los períodos de desgravación, que son muy largos.

• Establecen que del 3% del monto de la inversión que las empresas deben entregar en obras, un 1% lo entreguen en efectivo a las alcaldías, para que estas puedan priorizar obras y reducir su dependencia del FODES.

• Como se trata de una zona especial, donde las empresas tienen importantes exenciones fiscales, el salario mínimo sea superior en un determinado porcentaje al mínimo vigente para los diversos sectores de la economía.

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