Miguel Angel Ciudad Real
Sin pretender poner un punto final a las viejas y largas discusiones que se han dado alrededor del significado de “Desarrollo”, tanto desde el punto de vista semántico como ideológico, y con el fin de transmitir al lector el sentido que se quiere dar a la temática aquí a tratar, debe entenderse como “Desarrollo”: Al conjunto de acciones destinadas a lograr los grandes objetivos de una sociedad, en términos de justicia social, libertad, pleno empleo, satisfacción generalizada de las necesidades y aspiraciones humanas y a la mantención de los logros ya alcanzados.
El “Desarrollo” correctamente concebido y planificado, también debe partir de una realidad, incuestionable, que es la limitada disponibilidad de recursos o medios y la infinidad de necesidades a satisfacer, en este sentido la planificación del Desarrollo Económico y Social debe estar enfocado a la búsqueda de la eficiencia y eficacia, es decir, a la optimización de medios y fines.
Sin embargo, la experiencia en El Salvador, el concepto de planificación del “Desarrollo”, se ha limitado exclusivamente a la acción de formular planes, confusión semántica que también ha llevado a afirmar que programar es elaborar programas, cuando la realidad estos términos tienen connotaciones distintas; también por otra parte ha llevado a concebir que existen dos fases diferenciadas e independientes, una de planificación y otra de ejecución, enlazadas linealmente de manera tal que cuando finaliza una comienza la otra; y se ha llegado a pensar que la planificación su aplicación está restringida a suministrar elementos de juicio, alternativas de acción a las instancias políticas, siendo esta ultima la responsable de la decisión final; y por último se ha llegado a considerar que la planificación o elaboración de estudios de preinversión es tarea exclusiva del sector público, mientras que el sector privado puede o no elaborar planes macroeconómicos con el fin de maximizar sus utilidades.
Sin embargo, la concepción de planificación como proceso incorpora ciertos factores fundamentales, entre las cuales merece resaltar: la racionalidad, es decir, que además de buscar la eficiencia y la eficacia, cuestiona los objetivos mismos del proceso, las características y rol de sus beneficiarios y la conveniencia o no de los objetivos y metas previamente concebidas en función de la dinámica misma del Desarrollo, ya que la realidad cambia y se modifica constantemente, tanto por su propia dinámica como por el efecto de las acciones ejercidas sobre ella .
Este factor es el que no se toma en cuenta, en las diferentes oficinas de planificación de las diferentes instituciones que conforman el aparato estatal cuando se elaboran los planes o estudios de preinversión, perdiendo validez conceptual, cayendo así en la dicotomía planificación- ejecución y entonces se dice que el estudio no sirvió o que de nada sirve elaborar planes.
La planificación asume entonces un rol permanente de acompañamiento, control, supervisión, identificación y aplicación de medidas preventivas y correctivas, ajuste constante de los instrumentos originales (estudios previos, planes, programas y proyectos) y la retroalimentación (feedback) o enriquecimiento progresivo del proceso de planificación, sobre la base de las propias experiencias que genera y esto es lo que no se hace en las oficinas de planificación cayendo frecuentemente y de manera repetitiva en los mismos errores incurriendo en altos costos en la inversión e ineficacia de la Obra Pública.
En segundo término, como proceso, la planificación involucra, necesariamente, el concepto y la práctica de la participación social, la misma que para que pueda calificarse como tal debe darse al menos en los siguientes tres planos: a) participación en la toma de aquellas decisiones que afecten directa o indirectamente la realidad en que el actor (la sociedad como conjunto) se inserta; b) participación social en las acciones propias del proceso de Desarrollo; y c) participación en los beneficios y frutos del proceso de planificación.
Podría concluirse que cuando la participación social solamente se da en el primer aspecto (toma de decisiones), se está incurriendo en una forma de demagogia; cuando se da la participación social únicamente a nivel de ejecución, se trata de un sistema de explotación; y cuando solamente la participación se da a nivel de los beneficios del proceso, se cae en el paternalismo o asistencialismo del Estado. En nuestra realidad la participación social se da en este último nivel, por lo que no se cubre adecuadamente las necesidades que demandan las comunidades afectadas.
Por otra parte, en el país se ha caído, en la elaboración de planes operativos anuales sucesivos como alternativa a la planificación de largo plazo tal como se trabaja actualmente, estos planes carecen de sentido si estos no están encuadrados en una visión de largo plazo, pues es como elegir la primera etapa de un viaje, sin saber cuál es el destino final.
De igual forma y como corolario inevitable de lo anteriormente mencionado, la preinversión en el país ha sido conceptualizada con el mismo enfoque que la planificación que preinversión es el conjunto de actividades que dentro del ciclo integral del proyecto, van desde la idea pasando por el perfil, la pre factibilidad, factibilidad y el diseño, hasta el inicio de la ejecución, terminando su papel, cuando se realiza la inversión.
Esta visión lineal y estática de la preinversión en nuestro país es convalidada legalmente estableciéndose que personas o empresas que realizan un estudio no pueden participar en la ejecución del mismo, fenómeno que innumerables veces ha resultado en proyectos defectuosos, mal dimensionados o con componentes tecnológicos inadecuados, entre otros efectos negativos.
Si bien esta actitud puede tener ciertos fundamentos relacionados básicamente con la honestidad de las acciones, existen diversos procedimientos que pueden precautelar y garantizar la integridad del proceso, tanto desde el punto de vista ético como técnico.
Como consecuencia de esta concepción las entidades involucradas en dicha actividad evalúan los estudios tomando como parámetro principal además de sus condiciones internas de rentabilidad, tamaño, y tecnología, el hecho de que si procede o no su ejecución; sin tomar en cuenta el aspecto fundamental más importante y critico que es precisamente, el de la forma en que el estudio permitió o propició una correcta de sus propuestas y planteamientos (evaluación ex post.).
Este hecho impide también que la fase de formulación de planes, programas y proyectos se enriquezca permanentemente derivado de las valiosas experiencias que se obtienen de la aplicación práctica de los proyectos. Llevando esta situación frecuentemente a la repetición de estos errores, con el consecuente despilfarro de los escasos recursos, así como los respectivos altos costos sociales y económicos.
Como conclusión lo que queremos resaltar es la necesidad de establecer un mecanismo de planificación del Desarrollo que debe abarcar necesariamente la fase de ejecución de proyectos básicamente a nivel de dos tipos de acciones: a) Las que derivan directamente de la aplicación de los mecanismos de acompañamiento y control que son evaluación permanente y retroalimentación y enriquecimiento del proceso y b) aquellos más cercanos a lo que se conoce comúnmente por preinversión, tales como ampliación, diversificación, ajustes tecnológicos, planificación de nuevas fases de un proyecto, etc.
